Ця стаття узагальнює результати дослідження «Моделювання впливу зміни механізму зарахування ПДФО на бюджети територіальних громад», яке виконувалося «U-LEAD з Європою» у співпраці з Програмою Polaris «Підтримка багаторівневого врядування в Україні». Дослідження проводилося на підтримку урядового Плану заходів з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2024–2027 роки. Серед іншого, зазначений План передбачає вивчення можливостей зарахування частини ПДФО до місцевих бюджетів за місцем проживання фізичної особи – платника податку. Таке завдання узгоджується зі звітами Європейської Комісії щодо розширення ЄС за 2023 та 2024 роки, які закликають Україну «досягти прогресу в забезпеченні справедливого розподілу ПДФО між муніципалітетами, де фактично проживають платники податків».

Проблеми чинної в Україні системи розподілу ПДФО

В Україні податковим агентом зі сплати ПДФО із заробітної плати, інших виплат і винагород у зв’язку з трудовими відносинами є роботодавець. Тобто найманий працівник самостійно не сплачує податок, за нього це робить компанія, у якій він працює. Згідно з Податковим і Бюджетним кодексами, нормативно визначений відсоток ПДФО перераховується до бюджету територіальної громади (ТГ) за місцезнаходженням компанії-роботодавця. Якщо компанія має територіально відокремлені підрозділи, податок за їхніх працівників повинен спрямовуватися до бюджету громади за місцезнаходженням відповідного підрозділу. Такий спосіб розподілу ПДФО між місцевими бюджетами часто називають як розподіл «за місцем роботи». Проте на практиці це не завжди так. Для зменшення адміністративних видатків чи з інших причин компанії створюють структурні підрозділи, які розташовані віддалено, але не мають статусу відокремленого підрозділу. ПДФО за працюючих там працівників нерідко перераховується не до бюджетів відповідних ТГ, а за місцем реєстрації юридичної особи, або ж її регіонального офісу.[1]

Але навіть якщо б такі практики були повністю викоренені й ПДФО розподілявся між громадами, де насправді працюють платники податків, система розподілу «за місцем роботи» залишалася би проблематичною та мала суттєві вади з двох фундаментальних причин. По-перше, вона позбавляє громадян, які мешкають в одній ТГ, але працюють на території іншої, права обирати місцеву владу, яка фактично розпоряджається їхніми податками. Це порушує зв'язок між сплатою податків і голосуванням — зв'язок, що має вирішальне значення для заохочення мешканців взаємодіяти зі своєю громадою та оцінювати роботу обраних посадових осіб.

По-друге, спрямування ПДФО до місцевих бюджетів «за місцем роботи» закономірно призводить до надмірних диспропорцій фінансового потенціалу між ТГ. Податки концентруються у великих містах, куди люди зазвичай їздять працювати, за рахунок менших громад, де ці працівники та їхні сім’ї живуть і отримують більшу частину соціальних послуг. У свою чергу, така ситуація потребує розширення системи вирівнювання, щоб забезпечити ці менші громади доходами, які дозволять гарантувати прийнятні мінімальні стандарти якості життя та функціонування інфраструктури, необхідної для життєдіяльності мешканців.

Так, у 2023 році в м. Києві та містах із чисельністю мешканців 500 тис. і більше сумарно проживало близько чверті населення країни та сконцентровано 38 % загальної суми ПДФО, зарахованого до бюджетів ТГ. Водночас на громади з населенням менше 50 тис. осіб припадало лише 36 % ПДФО, хоча тут мешкала майже половина населення країни. Через надмірну диференціацію ТГ за рівнем податкоспроможності понад 70% з них є дотаційними. Особливо критична ситуація в сільських громадах, для більшості з яких характерний суттєвий дисбаланс між обсягами бюджетних доходів та необхідних видатків.

Саме з цих причин практично всі країни ЄС[2], які фінансують значну частку видатків місцевого самоврядування за рахунок розподілу ПДФО, спрямовують цей податок до місцевих бюджетів за місцем проживання його платників, а не за місцем роботи.

Основні результати дослідження

Очевидно, що в Україні перехід від зарахування частки ПДФО у бюджет ТГ за місцем роботи платника податку до зарахування за місцем його проживання спричинить переміщення значних коштів із великих міських громад до менших, переважно сільських. Проте кількісно оцінити ці процеси складно через брак необхідної інформації. Наразі жодна державна установа не має повних і достовірних даних про те, у яких ТГ фактично мешкає та працює населення.

У травні 2024 року на основі даних Державної податкової служби (ДПС) вперше в розрізі ТГ було пов’язано інформацію про громади, куди перераховано ПДФО, з інформацією про місце реєстрації місця проживання платників податку. Необхідно зауважити, що ці дані можуть бути не цілком точними, адже компанії-роботодавці не завжди вказують фактичну адресу місцезнаходження своїх структурних підрозділів, а отже, і місце роботи працівника. Державний реєстр фізичних осіб – платників податків може містити неактуальну інформацію про місце реєстрації місця проживання особи, оскільки її верифікація з відповідними даними інформаційної системи Державної міграційної служби (ДМС) ще не завершена. При цьому в Україні помітний відсоток громадян фактично проживає не за місцем офіційної реєстрації, особливо у великих містах і приміських громадах.

Проте навіть з урахуванням таких обмежень отримані дані дають можливість визначити масштаби проблеми. Згідно з ними, у 2023 році близько 59 % осіб, з доходів яких сплачується ПДФО, працювали в ТГ, де офіційно зареєстровано місце їх проживання, 41 % — поза її межами. Існує тенденція до поглиблення цього розриву: у 2021 році відповідна пропорція становила у відсотках 61 : 39. У малих громадах із населенням менше 50 тис. у середньому більше половини зареєстрованих громадян працює поза їх межами, тобто доїжджає на роботу переважно у великі міста або вже фактично проживає не за місцем реєстрації. Як наслідок, в Україні понад 40 % від загальної суми ПДФО, зарахованого до бюджетів ТГ, надходить від осіб, які не зареєстровані в цих громадах, але тут працюють. У м. Києві цей показник перевищує 50 % (рис. 1).

Дані ДПС також дозволяють оцінити характер зміни надходжень ПДФО до ТГ, якщо б цей податок зараховувався до бюджетів за місцем реєстрації місця проживання платників податків. Таким чином, є можливість порівняти з фактично чинною в Україні системою розподілу ПДФО.[3]

У разі зарахування ПДФО за місцем реєстрації місця проживання платника податку, в абсолютної більшості малих і середній ТГ, де значний відсоток населення традиційно працює поза їх межами, податкові надходження б зросли. Натомість дві третини міст із населенням 100 тис. і більше зазнали б утрат подохідного податку в різних масштабах. Загалом «виграли» б від змін механізму зарахування майже 90 % громад, у яких проживає близько 60 % населення країни.

Рис.1 Структура ПДФО, зарахованого до бюджетів ТГ, за ознакою місця реєстрації місця проживання осіб, із доходів яких сплачено податки, %

* Розраховано за даними ДПС.

Важливим критерієм для оцінювання ефективності системи розподілу ПДФО є її вплив на податкоспроможність громад. На рис. 2 відображено розрахунки індексу податкоспроможності для 2021 року (у цей період військовий ПДФО ще не спричиняв значного викривлення в дохідності різних ТГ). Якщо б ПДФО зараховувався за місцем реєстрації місця проживання платника податку, порівняно з фактичним станом удвічі вищим був би відсоток громад, які не потребують горизонтального вирівнювання, а також значно меншою — частка «найбідніших» громад з індексом податкоспроможності менше 0,5.

Рис.2 Розподіл ТГ за величиною індексу податкоспроможності за різними схемами зарахування ПДФО до бюджетів громад

* Розраховано за даними ДПС та Мінфіну.

Суттєво відрізняється вплив різних схем зарахування ПДФО на диференціацію громад за рівнем доходів. Якщо спрямовувати податок за місцем реєстрації платника, то різниця в середніх надходженнях на одну особу між 10% «найбагатших» і 10% «найбідніших» громад була б удвічі меншою, ніж за схемою зарахування за місцезнаходженням податкового агента. Як видно з табл. 1, у 2023 році це співвідношення становило відповідно 5,3 та 14,3 раза.

Таблиця 1. Відношення між середніми надходженнями ПДФО до бюджетів ТГ у розрахунку на 1 особу населення для 10 % «найбагатших» і 10% «найбідніших» громад

* Розраховано за даними ДПС та Мінфіну.

Як відзначалося раніше, дані ДПС можуть містити низку неточностей, а також не дозволяють оцінити масштаби розбіжностей між зареєстрованим і фактичним місцем проживання. Для їх уточнення в межах дослідження проведено репрезентативне вибіркове статистичне обстеження мешканців ТГ[4]. Згідно з його результатами, понад 15 % населення в Україні фактично проживають в іншій ТГ, ніж та, де вони офіційно зареєстровані. Помітно вищим цей відсоток є в м. Києві — майже 32 % (рис. 3).

Рис.3 Розподіл мешканців, які фактично проживають у ТГ, за місцем реєстрації/декларування їхнього місця проживання, %

* За даними вибіркового статистичного обстеження мешканців ТГ.

На основі поєднання та калібрування даних ДПС і статистичного обстеження змодельовано розподіл платників ПДФО за місцем фактичного проживання, реєстрації місця проживання та роботи (рис. 4). Отже, якщо б ПДФО розподілявся до ТГ за місцем проживання платника податку:

Рис.4 Розподіл осіб, з доходів яких сплачено ПДФО, за місцем реєстрації місця проживання, фактичного проживання та роботи, %

* Розраховано за даними ДПС та вибіркового статистичного обстеження мешканців ТГ.

• платежі ПДФО 57,9 % платників і надалі надходитимуть до тієї ж громади, що й сьогодні, оскільки вони зараз проживають там, де зареєстровані та працюють;
• 15,2 % платників фактично проживають не за місцем реєстрації. При цьому абсолютна більшість із них мешкає у громадах, де й працює. Тобто їхній ПДФО продовжуватиме надходити до бюджету тієї ж самої ТГ, що й сьогодні;
• податки 26,9 % платників, які за чинною схемою зараховуються до бюджетів ТГ за місцезнаходженням податкового агента (роботодавця), будуть перенаправлені до бюджетів громад за місцем їх фактичного проживання та, одночасно, офіційної реєстрації;

Таким чином, для того, щоб бути ефективною та справедливою, реформа ПДФО обов’язково має супроводжуватися реальною реформою системи реєстрації місця проживання. Якщо б місце реєстрації та місце фактичного проживання збігалися, перерозподілялися б податки не понад 40 % платників (як це матиме місце за нині існуючих умов), а близько 27 %. Особливо суттєво змінилася б ситуація у великих містах. Так, наразі в м. Києві близько половини від загальної кількості осіб, податки яких сплачуються до бюджету столиці, зареєстровані за межами міста, із них лише 17 % насправді проживають не в Києві.

Висновки

Перехід до зарахування частки ПДФО до ТГ за місцем проживання платника податку може стати в Україні ключовим чинником для покращення системи вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів. Такий підхід відповідає європейським практикам, сприяє фінансовій автономії громад та зменшенню нерівності між ними. Швидше за все, повноцінно запровадити таку реформу можна буде після завершення війни, проте вже нині потрібно прийняти відповідні законодавчі зміни та розробити плани їх реалізації.

Зміна механізму зарахування ПДФО хоча й має беззаперечні переваги, водночас може створити ризики для стійкості бюджетів тих громад, які наразі отримують значні надходження завдяки концентрації роботодавців на їх території. Запобігання надмірним втратам фінансового ресурсу є важливим елементом реформи, що дозволить забезпечити її підтримку з боку зацікавлених сторін. Дані вибіркового статистичного обстеження можуть бути використані, щоб детальніше оцінити, у яких типах громад відбудуться найбільш суттєві зміни в доходах, та допомогти визначатися з можливими етапами й механізмами реалізації реформи ПДФО, включаючи компенсаційні заходи для певних громад.

Реформа ПДФО має супроводжуватися ефективною реформою системи реєстрації місця проживання. Нині понад 15 % платників податку мешкають не в тій громаді, де вони офіційно зареєстровані. Наявність достовірних даних про те, де насправді живуть українці, буде вирішальним не лише для реформування системи розподілу ПДФО, а й для раціонального планування та розподілу фінансування на відновлення і реконструкцію.

Новий механізм зарахування ПДФО створює додаткову мотивацію для керівництва громад активніше заохочувати своїх мешканців до реєстрації проживання та участі в легальній економіці щоб збільшити надходження до місцевих бюджетів. Держава має сприяти цим процесам, у тому числі встановлюючи строгі вимоги щодо можливостей отримання суспільних благ лише за умови правдивої реєстрації.

Дослідження засвідчило високу актуальність проблеми браку повної та достовірної інформації для потреб аналітики, моніторингу та прийняття управлінських рішень. Необхідно якнайшвидше завершити процеси інтеграції державних реєстрів, верифікації й актуалізації реєстрових даних про місце проживання платників податків між Державним реєстром фізичних осіб – платників податків, Єдиним державним демографічним реєстром та відомчою інформаційною системою ДМС.