Хоча нинішнє російське вторгнення спричиняє масштабні руйнування, Україна вже продемонструвала стійкість і певний успіх в досягненні результатів розвитку в умовах нестабільності та надзвичайної ситуації. Узгоджені спільні зусилля політиків національного, регіонального та місцевого рівнів у поєднанні з сильним почуттям національної єдності, яке сьогодні демонструють українці, допоможуть подолати важкий шлях попереду і використати післявоєнне відновлення як трамплін для динамічного економічного зростання, створивши підґрунтя для сталого, інклюзивного та багатовекторного відновлення і відбудови.

Стратегії відновлення та відбудови в більшості випадків є складними. Постконфліктні регіони часто стикаються з низкою дуже специфічних проблем, серед яких: (i) необхідність координації між численними місцевими, національними та міжнародними дійовими особами; (ii) високий рівень терміновості, що вимагає від стейкхолдерів швидкого реагування; (iii) брак ресурсів, які потрібно ефективно використовувати; та (iv) обмежені кадрові ресурси в результаті «відпливу інтелекту» через конфлікт. Вирішити такі проблеми досить непросто, враховуючи складність і динамічність ситуації у постконфліктних регіонах (UNDP, 2016).

Важливість 10 уроків, отриманих в контексті надзвичайних ситуацій і відновлення

У цій статті стверджується, що територіально-орієнтована політика розвитку буде найбільш ефективною в контексті значних територіальних розбіжностей в Україні в післявоєнний період. Також виокремлено 10 уроків, отриманих у інших постконфліктних ситуаціях, які набувають великого значення в поетапному процесі відновлення. Відновлення має ґрунтуватися на міцному фундаменті та доказах і залучати якнайбільше стейкхолдерів. Далі представлено ці 10 уроків:

Урок 1: Оцінка місцевих умов

Оцінка місцевих умов відіграє важливу роль у формуванні успішних стратегій місцевого розвитку та політик відновлення. В після кризовий період оцінка потреб у відновленні і відбудові на місцях, як правило, є першим кроком ефективного стратегічного планування (European Commission, 2017). Для уникнення використання універсальних або готових типів інтервенцій, ретельна оцінка місцевих умов має забезпечити (UNDP, 2016; European Commission, 2017):

• Розуміння політичного контексту та наявних інституційних механізмів;

• Картографування внутрішніх партнерів та їх спроможностей;

• Оцінку відтоку кадрів та потреб внутрішньо переміщених осіб (ВПО);

• Оцінку масштабів руйнувань інфраструктури та виробничого сектору;

• Аналіз контекстуальних ризиків, в тому числі безпекових, економічних та соціальних.

Така оцінка лежить в основі ефективного визначення пріоритетів та реалізації стратегій, які відповідають місцевим потребам і обмеженням.

Урок 2: Забезпечення підтримки з боку місцевих і регіональних стейкхолдерів

Міцна політична та громадська підтримка заради успіху територіально-орієнтованих політик розвитку матиме ключову роль у зусиллях із відновлення. Залучення місцевих партнерів часто вважається неодмінною умовою успішної реалізації політик, глибоко укорінених у місцевий контекст. Кращі практики відновлення після стихійних лих різних країн світу підкреслюють важливість визначення потреб і пріоритетів постраждалих громад через створення партисипативних процесів, які допомагають залучити громади до ухвалення рішень, надання послуг та відновлення (UNDP, 2016).

Урок 3: Стримування корисливих інтересів

У післявоєнному і посткризовому контекстах, поєднання надходження більшої кількості коштів та ситуації, коли установи часто не можуть виконувати свої функції, може створити благодатний ґрунт для розвитку корупції (Transparency International, 2012). На цьому тлі, стримування і обмеження корисливих інтересів, блокування, клієнтелізму та корупції будуть важливими для успішної реалізації програм відновлення урядами субнаціонального рівня після завершення війни. Існує багато сфер, які потребують втручання з боку місцевого уряду. По-перше, необхідно зробити корупцію практикою, що має високий ризик і низький рівень винагород, через застосування заходів ефективного виявлення, розслідування та кримінального переслідування. По-друге, важливо мобілізувати недержавний сектор для того, щоб закласти міцні підвалини антикорупційних реформ, оскільки, як було виявлено, громадянське суспільство зазвичай відіграє найактивнішу роль у моніторингу і просуванні антикорупційних реформ у постконфліктних умовах (Paffenholz, 2015).

Урок 4: Оцінка комплексності та широти охоплення стратегій

Стратегії відновлення також повинні враховувати такі основні потреби населення, як належна охорона здоров’я, транспортна інфраструктура та відновлення освітніх закладів. Проте, території, які зазнали менше руйнувань у результаті конфлікту, можуть отримати більше користі від вузькоспрямованих стратегій, які враховують більш складні аспекти постконфліктного відновлення, як-от повернення кадрів та відбудова промислової екосистеми. Застосування матриці «комплексність-широта», як одного з етапів процесу відновлення, має ґрунтуватись на ретельній оцінці місцевих умов і доповнюватись антикорупційними заходами для стримування корисливих інтересів.

Урок 5: Створення систем моніторингу

Навіть за нормальних умов, надійні системи моніторингу можуть допомогти забезпечити інформацію щодо політики як для місцевих державних адміністрацій, так і стейкхолдерів, вдосконалити комунікацію щодо реалізації політики, а також сприяти підзвітності та прозорості вжитих заходів. У контексті зниження інституційної спроможності після війни, зміцнення систем моніторингу та підвищення прозорості стає надзвичайно важливим, щоб постраждалі громадяни могли вимагати відповідальності уряду та місцевих органів влади за результати відновлення. (UNDP, 2016). Все це має доповнювати сильна політична воля та підтримка вищого політичного керівництва (USAID, 2006).

Урок 6: Інвестування в розбудову спроможностей

Розвиток спроможності місцевого самоврядування в Україні в післявоєнний період повинен передбачати такі виміри, як (i) миротворчий потенціал; (ii) спроможність з державної розбудови; та (iii) потенціал з розвитку (UNDP, 2010). У цьому сенсі, створення національним урядом спеціальних офісів, які матимуть певну місію і мету надавати технічну інституційну допомогу – можливо в співпраці з зовнішніми агентствами, залученими до процесів відбудови в Україні, – органам місцевого самоврядування дозволить розробити і реалізувати набагато стійкіші та більш життєздатні плани з місцевого відновлення по всій Україні.

Урок 7: Запобігання неефективній конкуренції на місцевому рівні

У контексті діяльності з розвитку, уряди субнаціонального рівня часто стають залученими в «перегони по низхідній» і стикаються з дилемою ув’язненого: хоча вони могли би отримали користь від співпраці на регіональному рівні, вони діють у своїх власних інтересах, намагаючись запропонувати найкращі стимули, схиляючи «правила гри» у бік нижчих екологічних, соціальних та управлінських критеріїв (ESG) в надії перевершити регіональних конкурентів (Rodríguez-Pose & Arbix, 2001). Така згубна динаміка може загострюватись у постконфліктних умовах. Значне надходження коштів, велика кількість донорів і акторів, які, як правило, з’являються після надзвичайних ситуацій, можуть призвести до підвищення ризику неефективної конкуренції серед українських громад, що докладають зусиль для отримання додаткових коштів від уряду і міжнародних донорів.

В цьому контексті, національний уряд має виступати гарантом однакових умов гри.

Урок 8: Розробка координаційних механізмів

Успішні заходи з відновлення вимагають відмінної міжсекторальної координації на різних рівнях управління. У надзвичайних та постконфліктних умовах, за національним урядом зберігається роль сприяння координації зусиль із відновлення на місцевому рівні та розширення можливостей місцевого керівництва взаємодіяти з національними та профільними міністерствами і з міжнародними партнерами (UNDP, 2016).

З цією метою може бути створено спеціальне агентство, яке буде сприяти вертикальній і горизонтальній координації. В інших посткризових контекстах така стратегія виявилася успішною. В Україні створення аналогічних координаційних агентств з конкретною місією – адаптованих до місцевих особливостей після конфлікту – варто розглядати як спосіб створення належних платформ для сприяння скоординованому відновленню.

Урок 9: Переосмислення груп регіонального розвитку

З огляду на обмежену інституційну спроможність урядів субнаціонального рівня, визначення груп розвитку, або територій/регіонів у країні (або в різних країнах, як у випадку з ЄС) з однаковими характеристиками, проблемами та можливостями розвитку, вкрай важливо для реалізації територіально-орієнтованих стратегій. Згодом ці групи розвитку можуть запропонувати загальні керівні принципи політики, що обумовлюються економічною теорією (Iammarino et al, 2017). У післявоєнний період формулювання керівних принципів політики для груп регіонального розвитку може бути корисним для України з різних точок зору. По-перше, це дозволить відносно швидко та ефективно розробити політику відновлення, і органам місцевого самоврядування не потрібно буде розробляти стратегії «з нуля». По-друге, групи регіонального розвитку можуть допомогти визначити регіони та/або громади, які демонструють як однакові рівні довоєнного соціально-економічного та інституційного розвитку, так і схожі ступені руйнувань, спричинених війною. По-третє, розподіл територій за групами розвитку дозволить відносно просто застосувати матрицю «складність-широта» у динамічний і порівняльний спосіб: після того, як громади та/або регіони підвищать рівень свого розвитку, у порівнянні з минулим та іншими територіями, та усунуть руйнування, спричинені конфліктом, політики розвитку та відновлення для таких громад/регіонів можуть включати складніші і більш цілеспрямовані заходи.

Урок 10: Збереження стратегічного фокусу

Проблеми неузгодженості політики та невідповідності пріоритетів відновлення місцевим умовам необхідно вирішувати на центральному рівні. Для цього вище керівництво уряду має ширше використовувати такі фільтри та критерії, як зв’язок із факторами виникнення конфлікту, здійсненність, колегіальна підтримка, що значно зменшить ступінь таких відхилень. Досвід інших країн, які опинилися у посткризовій ситуації, свідчить, що фокус на узгодженості політики по всій країні в більшості випадків є радше теоретичним, ніж реальним (NYU, 2011). Зрештою, національний уряд має більше можливостей отримати чітку картину, як громади можуть доповнювати одна одну через місцеві відносні переваги і, відповідно, як можна вирішити місцеві проблеми через масштабну синергію зусиль громад і регіонів. Співпраця і поєднання зусиль, ймовірно, будуть вирішальними в забезпеченні ефективного визначення пріоритетів і гармонізації діяльності у післявоєнній Україні.

Заключні зауваження

У цьому короткому документі підкреслюється особлива актуальність територіально-орієнтованих політик у контексті надзвичайних ситуацій та відновлення. Навіть в умовах післявоєнного чи постконфліктного відновлення географія має значення. Очевидно, що конфлікт матиме диференційований вплив на території України. В деяких містах і громадах залишиться мало вцілілих об’єктів після завершення конфлікту, але сподіватимемося, що інші території зазнають менше матеріальних збитків і руйнувань інфраструктури. Тим не менш, зазначені території все ж таки відчують наслідки психологічного шоку та шрамів від вторгнення, втрати інтелектуальних кадрів, пов’язаної з масовим переміщенням населення, втрати внутрішніх і зовнішніх ринків, серйозних перебоїв у наданні базових послуг і промисловому виробництві.

Посилання на повний матеріал.

Ця стаття ґрунтується на звіті «Реформа місцевого самоврядування в Україні: у пошуках територіально-орієнтованих стратегій розвитку» від 01 лютого 2022 року та концептуальній записці до «Звіту щодо реформування місцевого самоврядування: роль територіально-орієнтованих стратегій в контексті надзвичайних ситуацій і відновлення» від 17 квітня 2022 року, підготовленому Андресом Родрігез-Позе та Федеріко Барталуччі.

Андрес Родрігез-Позе є завідувачем кафедри Принцеси Астурійської та професором економічної географії Лондонської школи економіки (LSE), де він викладає з 1995 року. Професор Андрес Родрігез-Позе співпрацює з "U-LEAD з Європою", консультуючи уряд України з питань децентралізації та реформування політики регіонального розвитку.

Федеріко Барталуччі консультував кілька міжнародних організацій, включаючи ЮНКТАД, Світовий банк та Азійський банк розвитку. В рамках Програми "U-LEAD з Європою" він надає консультаційні послуги Уряду України з питань децентралізації та реформування політики регіонального розвитку.